美国地方政府破产制度及其对中国的启示

    需要注意的是，《美国破产法》并没有允许州政府破产，但是实践中，我们却经常听到关于州破产的说法，如2006年新泽西州州政府破产案、2007年密歇根州州政府破产案等，甚至还有1995年美国联邦政府破产案。事实上，所谓州破产其实质是州政府财政吃紧，难以维系正常的公共支出，在一段时间内陷入财政赤字危机的状况，并不会走向真正意义上的破产，也正因为此，有人称美国州政府的破产一说是“真实的谎言”。 

    2、必须得到州政府的明确许可

    如上文所述，为了使联邦政府不擅自干涉州政府内部的行政运作，地方政府要获准成为《美国破产法》第九章破产保护的对象，必须提前得到州法律明确许可，也可以是州政府行政机构或政府官员基于州法律所赋予权力而给予的明确许可。这里强调必须是“明确”许可，而非“一般”许可，这也是1994年破产修正法案特别加以规定的。在此之前，第109条第（C）项只规定了一般许可，但在实践中不同破产法院对一般许可的认定往往存在不同的解释，因此1994年破产修正法案中，专门在第109条第（C）项第（2）款中规定这种许可必须是明确的，即州法律要正确、详细、清楚地说明何种地方政府能够适用《美国破产法》第九章的规定。

    3、必须丧失债务清偿能力

    从法律意义上讲,地方政府申请破产的一个重要条件是丧失债务清偿能力，即实际对债务无法偿还。在具体检验标准上因各国规定不同而有所差异，一些国家会用偿债率指标来评判，对偿债率设置了上限，超过该限度而被认为濒临破产。 《美国破产法》规定，若地方政府（1）已无法支付到期债务或（2）无法支付将到期债务，便认定其丧失债务清偿能力。这采取的是现金流量分析，就是单纯以“到债务偿还期限的时候有没有偿还债务的充分的现金”来检验的。这主要是依据预算和政府支出以及以前的常用花费，进而是与相同规模的自治体的比较分析进行的。 简言之，导致地方政府破产的最主要原因是现金断流的问题，即政府缺乏足够的现金支付其必须承担的公共服务和债务偿还。 由此，这也成为破产法院重点审查的申请要件，在著名的桥港市案件中，破产法院便因认定其尚未丧失债务清偿能力，而驳回了该市的破产申请。

    4、必须为诚实性的申请

    《美国破产法》第109条第（C）项第4款规定，地方政府申请破产要希望达成债务调整计划，即必须为诚实性的申请。相较于其他申请要件，该要件主观色彩较重。实践中，只要地方政府在破产申请过程中有努力要达成债务调整计划，如公开说明或邀请其债权人参加会议等，即被视为诚实性的申请，反之，若地方政府回避来自债权者收取债务的申请或隐瞒重要信息等，其破产申请将被视为缺乏诚实性而被驳回。

    5、必须在破产前与债权人协商

    这一要件主要体现在《美国破产法》第109条第（C）项第5款的规定。该款列举了四种情形，地方政府申请破产必须符合四种情形中的任意一种。具体而言：（1）地方政府与按照同种债务分类的各个债权人组协商，且每一类债务的偿还协议都得到该组债权者过半数的同意，即可获得破产申请资格。（2）地方政府与债权人协商后不能得到过半数同意，但地方政府在此之前的协商是诚恳、善意，而非单方面的，破产法院一般也认定其有破产申请资格。（3）地方政府的债权人过多，双方协商确实困难或者确定没有协商的可能，破产法院仍可批准地方政府的破产申请。（4）地方政府的债权人有优先特权的，破产法院也不会驳回地方政府的破产申请。

    （二）地方政府的自治权

    地方政府行使公共管理职能，具有特殊的行政地位。尤其是美国联邦宪法和联邦体制，使得地方政府较之其他的破产主体，在破产期间受到很少的限制，享有更多的自治权。《美国破产法》第903条、第904条对此进行了详细规定。在保证州政府对其地方政府的行政主导权的同时，给予破产的地方政府自主管理其内部事务的权利，并且实践中，州政府往往还会将自身的部分职权授权破产的地方政府行使。同时，除破产的地方政府同意或为了执行债务调整计划书外，法院对其政务的执行、财产和收入、运用或享用任何能制造收入的财产等都不得干涉。此外，破产管理人一职一般都由破产的地方政府自行担任，只有破产的地方政府出现诸如隐匿财产、欺诈等行为时，破产管理人才改由破产法院指派。由此，破产的地方政府享有的上述种种自治权，是其他破产主体所不能想象的，而这也正是美国地方政府破产制度的一大特色。

    （三）债务调整计划书

    可以说，债务调整计划书是《美国破产法》第九章的核心内容。地方政府对债务调整计划书具有完整的主导权，且在提出破产申请后120天之内具有向破产法院提出申请的专属权利（在120天之后，任何债权人和其他有关方均可提出计划）。该计划书应当包括按照同种债务分类对债权人的分组，并说明各组债权人可获得何种清偿。同时，根据《美国破产法》第943条和第1129条的相关规定，债务调整计划书必须符合以下要求：（1）计划书必须不违反《美国破产法》第九章的所有相关规定；（2）计划书内容所有相关支出皆需详细揭露且是合理的；（3）计划书内容不能包含任何法律不允许地方政府执行的项目；（4）计划书必须得到地方上任何相关法律或决议的承认；（5）计划书内容必须是诚实且不违背任何法律；（6）计划书必须是可预期的且符合债权人最大利益。

    债务调整计划书制定以后，必须经由各组债权人表决同意，达到规定标准，再经破产法院批准，方能生效。《美国破产法》第九章对此规定得比较复杂。总结概括如下：（1）如果一项计划得到所有各组的批准，并符合破产法的有关原则，法院就必须批准这项计划；（2）如果这项计划得到某些组的批准，并符合破产法的有关原则，法院也有权批准；（3）如果这项计划未得到任何组的批准，法院就无权批准；（4）此处破产法的有关原则包括债权人最大利益原则、公平对待原则和绝对优先原则。 如果债务调整计划不符合这些原则，则无论它获得多少组的同意，破产法院也无权批准这项计划。债务调整计划书获得批准后，破产法院会监督计划书的初期执行，因为大部分的改组措施都会在这个阶段完成；之后，法院将宣布法院程序的终结，由地方政府独立地按债务调整计划进行整顿，直至破产的消除。 

    （四）破产进行中中止契约

    一些地方政府的财政危机除了债务的调整外，还包含持续进行的契约责任。此处的契约是指地方政府与其清洁工、维修工、保安等员工所订立的契约。在某种程度上这种契约也可能成为地方政府陷入财政危机的原因之一。根据《美国破产法》第365条的规定，破产管理人（通常是破产的地方政府自身）在法院同意的情况下被赋予维持或主动中止该种契约的权利，但是需要为其违约行为造成的损害承担赔偿责任，而这些责任通常最后会被视为无担保债权，虽有最大利益原则的保护，但地方政府最终承担的赔偿责任也会有明显的减轻。相较于其他主体的破产制度，这无疑是美国地方政府破产制度的突出优势之一。

    （五）“自动停止”

    《美国破产法》第362条规定了“自动停止”（Automatic stay），是美国别具一格的破产保全制度。概括地说，自动停止是指破产程序启动时，所有针对债务人的实现债权的行为都自动归于停止的制度。 该制度自动生效，适用于所有债务人和所有的程序，尤其是破产重整程序。因此，地方政府的破产调整自然也适用这一制度。虽然这一制度并非地方政府破产所独有，但由于地方政府在主体上的特殊性，承载管理社会的重任，这一制度对地方政府破产的进行便显得尤为重要，它提供了除其他破产保护以外的又一层次的保障，为地方政府债务调整争取了宝贵的时间，同时也有助于地方政府在破产期间维系正常的日常公务运作，利于维护社会的稳定。

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