美国地方政府破产制度及其对中国的启示

    1、在破产主体资格上，不宜像美国那样，把主体的范围设定的过于宽泛。应主要包括市、县、乡（镇）一级政府，暂不包括省级政府，并且在制度实行之初，可选择几个地区先进行试点，这主要是出于正确处理改革、稳定和发展三者关系所做的考虑。

    2、在破产原因上，可参照美国规定，地方政府无法支付到期债务或无法支付将到期债务，便认定其丧失债务清偿能力，构成客观上的破产原因。这一点要注意与我国现行《破产法》第2条规定的企业法人破产的原因做好制度上的衔接。

    3、在破产申请上，允许地方政府和其债权人均有提起破产保护申请的权利，但必须提前告知上级政府并由上级政府出具意见。考虑到地方政府的主体特殊性，在破产申请提出前可要求双方进行必要的协商。提起的破产申请只能是进行重整、和解的申请，而不包括破产清算的申请。鉴于我国的政体制度与司法现状，破产申请应由当地人民代表大会及其常委会受理，具体由人大常委会管辖，该级人大常委会也可指定特别小组协调此项工作， 而不应由人民法院甚至像美国那样，由专门的破产法院管辖。当然，今后若时机成熟，地方政府的破产申请最好还是由专门的破产法院受理管辖为好。

    4、在地方政府自治权上，因为我国是实行民主集中制的单一制国家，上下级政府之间属于领导关系，虽然近年来一直强调权力下放，但实践中除民族自治地区和特别行政区外，地方政府的自治权仍然有限，反映在破产程序中，地方政府的自主权便受到限制，要接受上级政府和当地人大及其常委会的严格监督。正因为此，我国地方政府破产过程中有别于美国的规定，可以得到中央政府的财政转移支持等的援助，但要规定援助的具体标准和范围等，防止地方政府不适当地滥用财政救助，进而与设计地方政府破产制度的初衷背道而驰。

    5、在破产程序上，先由地方政府制作债务调整计划书，该债务调整计划至少应包括债务的分类、债务调整的方式以及期限，再经债权人会议通过，最后由当地人民代表大会或其常委会经特殊程序批准。在这一过程中，不必像美国那样把制度设计得那么复杂，只要有利于地方政府摆脱财政危机，同时兼顾大多数债权人的利益即可。为更好地实现破产保护的目的，可以规定类似美国的自动停止制度，保证地方政府基本行政职能的运作，因为在任何时候，地方政府都不能也绝不允许出现行政职能的破产。同时，地方政府在此期间是否需要以及如何进行改组、改选等组织和行政问题,只能根据宪法、选举法、政府组织法等处理。 在执行完债务调整计划后,地方政府尚未清偿的债务将被免除，双方债权债务关系即告消灭。

 

【注】徐阳光，男，湖南平江人，法学博士，中国人民大学法学院副教授。

      周亮，山东淄博人，中国人民大学法学院2010级硕士研究生。

 

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