美国地方政府破产制度及其对中国的启示

    五、美国地方政府破产制度对中国的启示

    虽然法律规定我国地方政府无发债权，但事实上，地方政府每年发债数额巨大（见图1），面临的债务问题也日益严峻。据统计，截至2010年年底，除54个县级政府没有政府性债务外，全国省、市、县三级地方政府性债务余额共计107174.91亿元人民币，其中：政府负有偿还责任的债务67109.51亿元，占62.62%；政府负有担保责任的债务23369.74亿元，占21.80%；政府可能承担一定救助责任的其他相关债务16695.66亿元，占15.58%。从地区看，有78个市级和99个县级政府负有偿还责任的债务率高于100%，分别占两级政府总数的19.9%和3.56%，也就是说，有将近20%的市级政府事实上已经破产。 预计地方政府债务2011年底达到约10万亿元，占中国GDP的近三分之一，相当于中国外汇储备的三分之二。

 

图1: 中国地方政府发行的债券（2000-2010） 

     

    为此，笔者认为，有必要积极探索适合我国国情的地方政府破产制度，将地方政府的财务危机纳入到破产程序处理，推动我国破产制度的修改完善。而美国地方政府破产制度可以并且应当对我国地方政府破产制度的设计带来一些启示。

    我国各级地方政府及其民众应当树立地方政府破产意识。这种意识又分为两个层次。第一层次是地方政府可以破产的意识。目前，我国许多地方政府虽无破产之名，但实际早已有破产之实，加上对美国等国家地方政府破产制度和实践的学习与研究，面对某些地方政府出现财务危机的现实，我们应承认和接受地方政府是可以破产的。第二层次是地方政府破产并不可怕的意识。一谈到破产，人们往往想到清算，想到主体资格的消灭，若地方政府破产，岂不会导致无政府状态，进而带来社会的恐慌？实则不然。从上面的分析看出，在美国，地方政府破产是地方财政的破产，而非政府职能的破产；是地方政府作为经营部分的破产，而非作为行政机器的破产；是对地方政府启动破产重整程序，而非破产清算程序。简言之，地方政府破产并不意味着政府的倒台。在中国，地方政府破产也同样如此，破产不是对地方政府的打击，而是对地方政府的制度保护。

    鉴于意识的形成具有长期性、过程性，以及为减少制度推行的阻力，我们在地方政府破产制度名称的设计上可暂不采用破产二字，可先称为“地方政府债务重整制度”。这一制度既可以在我国现行《破产法》中专章规定，也可以针对地方政府制定专门的法规，至于两种形式孰优孰劣，可以做进一步地研究和论证。此外，还可考虑建立地方政府财政风险预警机制，把地方政府的债务危机在其尚未达到破产程度之时便予以化解。

    有了地方政府破产的意识后，便能在该意识的带动下设计我国地方政府具体的破产制度。结合美国地方政府破产制度的规范，我们在制度设计中应重点注意以下几点：

免责声明：本网站旨在分享破产与重组行业相关资讯及业内专家、学者、律师的精彩论文和观点，文章内容并不代表本网站观点。如需要转载网站原创文章，请提前联系本网站及作者本人取得授权，并注明转自"中国清算网"。网站转载的文章是出于传递更多信息之目的，如无意中侵犯了哪个媒体、公司、企业或个人等的知识产权，请来电或致函告之，本网站在核实相关情况后将立即删除。通讯邮箱：343345761@qq.com，电话：15628863727