破产重整制度有效运行的问题与出路

　　三、完善破产重整启动和运行机制

　　(一)科学规定破产重整启动条件

　　1．缩小破产重整的适用范围。基于国情，各国和地区对于重整适用范围规定不一。[10]我国《企业破产法》第2条将破产程序的适用对象规定为企业法人，即适用于所有的大中小型企业法人，由此可见，我国企业重整范围是比较广泛的。鉴于我国目前司法实际，为了防止债务人滥用重整程序逃避债务，损害债权人利益，同时由于重整工作非常复杂，社会成本很高，破产管理人和法官审理破产案件经验缺乏，建议缩小重整的适用范围，明确限定为大中型企业。[11]之所以限定为大中型企业，其主要原因在于:第一，大中型企业对社会经济发展的影响大。第二，大中型企业适用重整法律制度具有优越性。一般情况下，大中型企业都建立了完善的公司治理结构，为后期的重整程序操作提供了极大的便利。第三，政府对国企或大中型企业重整的政策性支持保证了大中型企业重整的成功率。

　　2．增加破产重整积极原因的规定。我国《企业破产法》第2条关于重整原因的规定都属于消极原因，重整积极原因(指企业具有通 过重整程序获得重生的可能，也就是企业的重整能力)的缺位，使得破产重整具有不确定性。不将债务人的重整能力作为重整程序开始的原因或考虑因素，在实践中至少存在如下弊端: 一是增加了滥用重整程序的机会。如果不考虑重整积极原因，就很有可能导致债务人董事、股东滥用重整机会，恶意损害其他债权人利益而使清算不适当地延期。二是增加了重整程序的预期风险。如果在程序启动时对重整能力不予考虑，或明知没有再建希望还要进入重整程序，无疑将导致程序的浪费和对债权人及社会不利结果的出现。三是使得程序缺乏效率。一个没有再建希望的企业开始重整程序，最终也要转入破产程序，也就使得重整程序的开始徒劳无益。因此，建议我国《企业破产法》或司法解释对企业重整的积极原因做出规定，增加对关于企业是否具备再建能力的审查，提高重整程序效率。

　　3．细化破产重整申请条件。我国《企业破产法》只在第8条统一规定了破产申请应提交的材料，[12]在第八章重整中没有具体规定重整申请的条件。鉴于重整申请及受理的特殊性，建议借鉴我国台湾地区“债务清理法”(草案) 第192条、第193条的规定，细化破产重整申请条件，同时规定法院驳回重整申请的条件，[13]以保证法院在受理破产重整案件时裁断的准确性和及时性。值得一提的是，最高人民法院《关于审理上市公司破产重整案件工作座谈会纪要》中对上市公司申请破产重整条件进行了细化规定，同时设置了对重整申请的异议程序。[14]关于审查上市公司重整申请的听证和征询，也应当适用于一般企业，因为此项举措可以弥补法院审查时商业判断能力的不足，同时阻止不具有重整价值和重整可能的企业进入重整程序。

　　(二)设立专门破产法院(法庭)

　　破产重整案件不同于其他普通民商事案件，基于破产和重整案件的特殊性，以及审理此类案件所应当采取的职权探知主义、不公开主义、非言辞辩论主义等非讼案件审理原则，多数国家和地区都设置了专门法院或法庭处理破产案件，例如美国联邦破产法院、俄罗斯仲裁法院等。我国台湾地区为了谋求债务清理案件迅速和适当的审理，也在“债务清理法” (草案) 第6条规定:“债务清理事件，除法律另有规定外，专属债务人住所地之债务清理法院管辖”。我国也应当在法院司法体制改革的同时强调法院审判专业化，在积累破产重整案件司法经验基础上设置专门的破产业务审判机构，以提高破产重整案件审理效率。从长远考虑，应设置跨行政区划的专门破产法院。

　　笔者认为，我国设置专门破产法庭和法院可以提高法官受理破产案件的积极性，通过建立适当的破产案件绩效考核机制以及专业的审判队伍来提升破产案件审理水平。对此，最高人民法院和地方法院已经开始多年试点工作。[15]有学者认为，现阶段可以参照知识产权案件和涉外民商事案件集中管辖的做法，将破产重整案件先集中到中级人民法院(甚至集中到部分跨地区中级人民法院)受理，对于审理负担过重的中级人民法院，最高人民法院可以授权该中级人民法院辖区内的基层法院设立专门破产法庭管辖本辖区内的破产案件。[16]具体操作步骤为:首先是条件具备地区的基层法院要尽快设置专业破产审判庭。其次，建立部分中院对破产案件的集中管辖制度。最后，条件成熟时 设立跨行政区划的专业破产法院。目前，从设置专业法庭地区实际情况看，凡是设立了专门破产审判庭法院审理的企业破产案件不仅案件数量逐年递增，而且在审理质量上都体现出了较高水平。当然，我国在设立专业审判庭和专业法院的同时，还要考虑专业法官队伍建设问 题，包括破产法官的选任以及绩效考核制度和错案追究制度等。对此，最高人民法院要求各级人民法院根据本辖区实际情况积极探索能够全面客观反映审理破产案件工作量的科学考评标准，对破产案件实行独立考评

　　(三)建立执行转入破产机制

　　如前所述，现行破产重整制度下债务人和债权人从各自利益出发，都没有提出破产重整的动力和积极性，破产重整程序难以启动。同时，相当一部分进入执行程序的案件，虽然债务人财产不足以支付全部债务，但是在“执行不能”的情况下，债务人和债权人也都不愿意申请破产。诉讼判决的“执行难”和破产重整的“启动难”使广大债权人利益得不到保护、破产法的公平清偿功能得不到发挥。对此，最高人民法院在调研基础上提出进一步完善破产重整启动制度，试图建立人民法院依职权将相关执行程序转入破产程序的制度，建立执行程序与 破产重整程序衔接机制。各地方法院也进行了理论和实践方面的探索，寻求法院依照职权将执行程序转入破产程序的理论基础和实际操作机制。[17]笔者认为，尽早通过《企业破产法》和《民事诉讼法》以及司法解释的修改，[18]构建我国的执行程序与破产重整程序的转化制度十分必要。

　　执行程序转破产程序衔接涉及到以下几个问题:第一，关于执行转入破产重整程序的启动主体。在执行转破产程序衔接中，法院的执行部门应当是执行转入破产重整程序的发起人，同时兼顾当事人意愿，建立法院职权主义为主、当事人申请主义为辅的启动机制。[19]第二，执行转入破产重整程序的管辖。当案件由执行程序转入破产重整程序时，应当由原执行法院管辖还是根据《企业破产法》第3条由债务人住所地法院管辖，也成为了制度设计的关键问题。[20]笔者认为，强制执行的法院一定是债务人财产所在地法院，出于程序衔接效率考虑应当由执行法院管辖更为合适。第三，执行转入破产重整程序的条件和审查。一个强制执行不能的案件能否转入破产重整程序，需要法院的执行部门掌握如下条件: 一是需要明确法院依职权启动破产重整程序仅适用于民事执行，而不包括其他阶段;二是该程序仅适用于具有破产原因并且具备再建能力的企业法人; 三是债权人与债务人没有达成和解且没有和解的可能。当然，建立法院依职权将执行程序转入破产程序还有很多理论和实务问题需要研究，最高人民法院应当在地方法院实践基础上制定统一的执行转破产司法意见规定。

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