社会利益在破产重整中的实现路径研究

    四、社会利益的实现路径之三——行政力量的介入和干预

    行政权力以保障个人权利、提供公共物品、维护社会公共利益为其存在的基本目标。破产重整中的企业牵涉到广泛的社会利益，行政力量介入其中的动因亦来源于此。

    （一）行政干预的优势分析

    与立法和司法途径相比较，行政力量在维护社会利益方面有着自身的优越性：一是灵活性，不同类型的重整案件涉及的社会问题可能不一样，行政机关可以根据情况采取有针对性的措施；二是专业性，行政部门具有相关行业和社会管理经验，所采取的措施也更加专业、更具有操作性；三是适时性，行政机关的决策过程更为简便快捷，能够根据案件的发展形势和实际需要迅速应对。

    由于行政手段的多样性和高效率，在与社会利益密切相关的重整案件中，总能看到行政机关的身影，比如美国汽车业最大的破产案——通用汽车公司重整案件就充分体现了这一点。2009年6月1日，拥有22.5万名雇员、50万名退休工人、6000多家经销商和11.5万家供应商的通用汽车公司根据美国破产法第11章正式申请破产重整，按照审理该案的法官罗伯特?格柏（Robert E. Gerber）的说法，破产清算“可能导致北美汽车工业系统性地崩溃，并将对通用拥有机构运营的所有地区造成冲击”。 鉴于此案的影响过于广泛，早在通用申请破产重整之前，美国政府就向其提供了200亿美元的资金来维持企业的运营，在通用进入重整程序以后，美国政府承诺再次提供约300亿美元的资金援助，最终，通用通过保留优质资产，逐步剥离剩余债务、品牌和经销商等措施，重新获得了新生。可以说，通用重整案件的成功与政府各种手段的鼎力支持是密不可分的，而政府干预困境企业的一个主要目的，就是避免企业破产带来的失业剧增、经济衰退和社会震荡。

    （二）行政干预的局限性与负面影响

    行政干预在困境企业拯救方面的效果可谓立竿见影，然而，“政府是一个集体社会的代言人，但是政府并不是社会本身，而且，政府可能并且确实会滥用他们的权力。”在公共管理机制和监督机制不成熟的情况下，不适当的政府干预行为不仅会偏离社会利益目标，而且会带来更多的负面影响：

    一是阻碍破产制度基本功能的发挥。究竟是选择破产清算还是重整，应该根据企业的营运价值来决定，政府如果出于政绩考虑或者其他目的对没有复苏希望的企业实施救助，实际上是将社会资源束缚在没有生产力的企业里，而投资者无法收回这些资产就不能进行更有效率的投资，破产制度优胜劣汰和优化资源配置的功能也就无法得到有效的发挥。

    二是破坏法律的稳定性和市场的可预期性。联合国贸易法委员会曾经指出，“破产法在适用上的不可预测不仅有可能损害破产程序所有参与方的信心，而且还会使这些参与方不愿意作出在破产前提供贷款和进行其他投资的决定”。 商业关系的稳定有赖于市场规则的透明度和可预测性，而政府的行政行为往往具有短期性、随意性和不确定性，如果政府的干预成为破产实践中的常态就会破坏法律的稳定。因此，成熟的法制环境要求在法律实施过程中尽量减少违背制度预期的政府干预。 

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