社会利益在破产重整中的实现路径研究

    五、对我国重整实践中社会利益实现路径之检讨

    为了弥补传统破产清算制度在维护社会利益方面的不足，2006年颁布的新《破产法》引入了重整制度，司法实践中也出现了一些重整成功的案例。但是，如果对其进一步考察就会发现，无论是立法规定、司法裁量还是行政干预，它们在社会利益的保护方面都还存在较大的缺陷和不足，需要进一步完善相关的法律制度、改善制度实施的环境。

    （一）立法和实践中社会利益实现路径之现状

    首先，在立法层面，重整制度的引入虽然客观上体现了社会利益优先的理念，但是，《破产法》并没有将“维护社会利益”明确规定为重整制度的目标，这种做法可能导致的一个后果是，当不同利益之间发生直接冲突时，立法不能在宏观上为冲突的解决提供明确的价值取向，难以实现对社会利益的优先保护。除了基本理念的立法缺失，《破产法》关于重整制度的适用对象过于宽泛，也是一个严重的问题。从表面上来看，似乎程序的适用范围越广泛越有利于社会利益的维护，然而，“只有在实现普遍利益或公益所必需的时候，才能允许对个人施以强制”， 否则将会导致对个人利益的过度侵害和社会利益目标的落空。很多国家仅仅将重整程序适用于规模较大、社会影响面广的股份有限公司或者上市公司，与之相比较，我国将重整程序适用于一切企业法人的做法不仅难以达到维护社会利益的目的，反而可能导致程序的滥用和严重的社会不公，给重整制度的推行造成障碍。在《破产法》之外，重整企业的经营活动还与金融、税收、证券等领域有密切联系，但是相关立法并没有为企业重整提供有利条件，不得不说是一个重大的缺漏。

    其次，从司法层面来看，法院和法官在重整案件中的独立性和专业性严重不足。《破产法》赋予法院在重整中享有广泛的自由裁量权 ，以便法官能够根据个案进行斟酌和裁量。但是在当前的体制下，法院的人事任免、财政来源均受制于地方政府部门，一旦行政部门为了地方利益而介入司法过程，法院的独立性很难不受影响。这种担忧并非毫无依据，在媒体报道的一些重整案件中，时常可以看到法院的不规范操作行为，比如当债权人对重整计划投反对票时，法院甚至会作为说客劝说当事人同意重整计划，司法的独立性和中立性在这里已经荡然无存。除此以外，我国也没有设立专门的破产法院或法庭，破产案件的审判人员由普通民事法官担任，由于法官的专业性不强，很难保证案件的审理质量。

    最后，行政力量在重整程序中的干预方式、程度和目的均有待规范。在发达的市场经济中，企业是否破产以及如何操作都有明确的规则，实施规则的主要机构是法院而非行政机关，但我国的情况却并非如此。一方面，由于国有资产在大中型企业中仍然占据相当比重，政府要作为出资人代表参与重整，另一方面，长期以来的破产实践过于依赖行政手段和财政资源，这种思维惯性仍然存在，因此，政府的干预在重整实践中随处可见。 政府对重整的干预固然有保护就业和维持地方稳定等社会利益方面的需要，但不可否认其中也掺杂着创造政绩等自身利益的考虑。这种身份角色的错位和干预动机的模糊极易使重整制度沦为另一种“国有企业拯救法”，并且引发许多潜在的矛盾和风险。

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