论严控破产率政策与破产界限规则的冲突及其解决
作者：孙兆晖 时间：2013-02-03 阅读次数：18771 次 来自：中国清算网
摘要：新破产法的立法者遵循了严控破产率政策，并试图通过严格规定破产界限规则来贯彻这一政策，导致“不能清偿”、停止支付及资不抵债三者的适用关系不明，破产界限标准存在理解歧义，破产界限的可操作性不强等。为此，一方面要消除严控破产率政策的社会背景，为破产法的实施创造制度环境，另一方面要从法律逻辑与司法适用角度对破产界限规则作出统一的司法解释，包括：将破产界限解释为“不能清偿到期债务”， 将停止支付和资产负债表上的资不抵债均解释为“不能清偿”的推定事由，明确规定法院对债权人申请与债务人申请适用相同的破产界限审查标准，明确规定法院不得以申请人不符合第7条规定的破产界限要求为由不启动破产审查程序。
关键词：严控破产率、破产界限、制度背景、司法解释
引言
由于我国的特殊国情，具体的法律规则往往带有政策印记。对此，法律人应当分析蕴藏于法律制度中的政策因素，评估政策对法律制度运行的影响，在此基础上利用法律解释的张力，妥善回应政策要求，维护法律稳定，促进法律完善。本文立意在此。
不论是1986年颁布的《中华人民共和国企业破产法（试行）》（下称“旧破产法”）还是2006年颁布的《中华人民共和国企业破产法》（下称“新破产法”），我国贯穿始终的破产政策要求就是：在维护社会稳定的前提下，从严控制破产率（下称“严控破产率政策”）。为贯彻这一政策，立法者选择了从严制定破产界限规则的立场。破产界限又称破产原因，是法院判断债务人是否陷入破产的事实依据，也是决定企业破产率的“阀门”。关于破产界限的立法模式、债务人不能清偿到期债务标准（下称“不能清偿”）的要件、债务人停止支付到期债务（下称“停止支付”）的要件等问题，理论界和实务界已有充分研讨，笔者不予赘述。本文重在运用文义解释、体系解释、目的解释、历史解释及比较法解释等法律解释方法，探讨严控破产率政策与破产界限规则的冲突及其解决对策。又因破产清算申请的受理问题在实践中最具代表性，本文以破产清算申请中的破产界限规则为主要研究对象 。
一、政策与规则：严控破产率政策及其在破产界限规则中的体现
与法律规则相比，政策更具抽象性、导向性和时间性。政策往往因特定的社会、经济背景而生，成为特定时期的国家治理要求。严控破产率政策亦是如此，全国人大常委会法制工作委员会在解释新破产法上的破产界限规则时明确表示：“第2条第1款从我国的实际出发，考虑到企业破产对社会经济生活影响较大，关系到债权人的利益，也关系到破产企业职工的权益和社会安定，对企业破产原因作了比较严格、同时又具有适用性的规定” 。严控破产率政策在某种意义上已成新破产法立法者的共识。
（一）严控破产率政策的背景
立法者之所以会采取严控破产率政策，可能是基于对新破产法实施中的以下制约因素的考虑。
1、企业破产形势严峻
其一，新破产法实施后，政策性破产渐近尾声，而大量国有企业仍面临偿债困境，国有企业非政策性破产案件存在急剧上升趋势。2006年1月，国办发［2006］3号《关于进一步做好国有企业政策性关闭破产工作的意见》表明，实施政策性关闭破产的期限为2005年至2008年，当时还有2116户国有企业可以进行政策性破产。而在该意见发布前的2005年全年，国有及国有控股工业企业中亏损企业的亏损额为1026亿元，同比增长56.7%” 。可见，大量的国有企业将通过新破产法规定的破产程序退出市场。
其二，随着新公司法和新破产法的实施，非国有企业破产也存在急剧上升的趋势。非国有企业以中小企业为主，在相对过剩经济时期，此类企业的经营状况堪忧。据北京大学中小企业中心2003年对国内某地区的中小企业状况统计显示，连续存在3年以上的企业不超过企业总数的20% 。而2006年实施的新公司法大大降低最低注册资本额等设立公司的门槛，采取注册资本分期缴付制度，增设一人公司，这些制度又可能催生大量的中小企业。可以想见，未来非国有企业或中小企业的破产数量将会大幅上升。
2、破产法律制度及相关法律制度不健全的制约
新破产法颁布以前，我国尚未形成统一的破产法律制度，法律适用较为混乱。新破产法虽然在很大程度上完成了破产法律一体化，但总计136条的新破产法仍然失之抽象和笼统，需要在审判实践中不断借助司法解释予以完善和具体化。此外，破产制度的正常运行离不开完善的公司法律制度与财务会计制度等，而这些相关制度也是当前有待健全的。这些都注定了未来很长一段时间的破产审判实践仍然是摸索前行甚至是不断试错的过程。
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